 1月上旬，福建當地媒體報道稱(chēng)，廈門(mén)旅游名片環(huán)島路沙灘上堆放著(zhù)大量建筑垃圾。它不僅破壞昔日沙灘美感，而且有游客因赤腳在沙灘上玩耍不小心被“扎”傷，流血掛彩。
這不是建筑垃圾第一次“傷”人。2015年12月20日，深圳光明新區堆土垮塌，造成多人死亡。同年12月24日，陜西西安市三橋附近，因有人誤將建筑垃圾填入井內，導致污水淹沒(méi)路面，多輛轎車(chē)被淹熄火。
“我們對建筑垃圾管理問(wèn)題認識嚴重不足。”中國城市環(huán)境衛生協(xié)會(huì )建筑垃圾管理與資源化工作委員會(huì )常務(wù)副主任、北京建筑大學(xué)教授陳家瓏認為，長(cháng)期以來(lái)，我國既沒(méi)有考慮到建筑會(huì )成為垃圾，也沒(méi)有把建筑當作產(chǎn)品對其回收、處理問(wèn)題進(jìn)行規劃。
中國環(huán)境資源法研究會(huì )副會(huì )長(cháng)、中國政法大學(xué)教授曹明德表示，由于施工落后、管理粗放、政策混亂、產(chǎn)業(yè)化不足等原因導致我國建筑垃圾泛濫，而相應行業(yè)標準缺乏、處理技術(shù)落后等，又導致我國建筑垃圾資源化處置企業(yè)數量少、資源化利用率低。
建筑垃圾泛濫、危害大
“建筑垃圾主要分為兩類(lèi)，工程刨土和舊建筑拆除廢棄物。”陳家瓏2014年參與九三學(xué)社中央、住建部組織的我國“建筑垃圾資源化利用”問(wèn)題調研發(fā)現，改革開(kāi)放以來(lái)，我國國民經(jīng)濟發(fā)展迅速，大規?，F代化建設帶來(lái)建筑業(yè)蓬勃發(fā)展的同時(shí)，也造成了建筑垃圾泛濫。
2014年，國家統計局統計年鑒結果顯示，我國從有統計數據的1995年開(kāi)始到2013年止，全社會(huì )房屋施工面積超過(guò)996.8億平方米，竣工面積突破433.6億平方米。但由于管理意識匱乏，我國并未在規劃中安排建筑垃圾處理費用，以至于其數量激增。
“以前房屋建設產(chǎn)生的工程刨土，施工方以回填形式處理，現在高層建筑不但不需要刨土回填，而且越挖越深。”陳家瓏稱(chēng)，近年來(lái)，我國城市地下交通、管廊發(fā)展迅猛，且城市因規劃、商業(yè)利益、政府政績(jì)等原因拆除舊建筑數量也急劇增加。
據統計，我國目前建筑垃圾年產(chǎn)生量約35億噸。其中，工程棄土約20億噸，建筑廢棄物約15億噸。在建筑施工過(guò)程中，每1萬(wàn)平方米會(huì )產(chǎn)生200噸至900噸建筑垃圾;每拆除一萬(wàn)平方米舊建筑，會(huì )產(chǎn)生7000噸至13000噸建筑垃圾。
陳家瓏研究發(fā)現，我國建筑垃圾數量已占到城市垃圾總量的50%至90%。建筑在建材生產(chǎn)、建造、使用、拆除等生命周期內消耗全球水資源的42%、能源和材料的50%、耕地的48%，對全球空氣和水污染占比達50%。在我國能耗結構中，建筑能耗占據44.7%。
但我國現有建筑垃圾處理方式簡(jiǎn)單、粗放，主要為簡(jiǎn)單堆放、填埋。陳家瓏稱(chēng)，其常在地、田中隨處堆放，很少考慮環(huán)境保護問(wèn)題。曹明德表示，建筑垃圾隨意堆放、填埋不僅會(huì )對地表、地下水源造成嚴重污染，而且會(huì )釋放填埋氣體(landfill gas)，污染城市空氣。
曹明德稱(chēng)，建筑垃圾在填埋場(chǎng)自我分解會(huì )產(chǎn)生高污染滲透性液體及腐敗氣體。這些液體伴隨雨水的淋溶、沖刷、浸泡，不但會(huì )污染填埋場(chǎng)周?chē)乇?、地下水，而且?huì )增加其土壤重金屬含量。腐敗氣體，除污染空氣外，可能因含有甲烷成分的易燃易爆氣體，引發(fā)火災。
曹明德的分析不無(wú)道理。深圳市光明新區堆土垮塌事故也曾引起爆炸。盡管事故調查結果尚未完全明了，但是中石油工作人員曾公開(kāi)稱(chēng)，“不是西氣東輸管道爆炸引發(fā)塌方，而是塌方引起了爆炸。”他還稱(chēng)，若是管道爆炸，威力會(huì )遠大于此。
現有管理方式簡(jiǎn)單粗放
建筑垃圾處理不當引發(fā)后果如此嚴重，通常如何處理?陳家瓏與九三學(xué)社中央組織的多位專(zhuān)家調研發(fā)現，建筑垃圾在我國大多數城市周邊被隨意堆放或填埋，且大部分未經(jīng)技術(shù)處理，導致大量土地被侵占。
目前，我國建筑垃圾總量只增不減，以至于多地垃圾填埋場(chǎng)容量越來(lái)越小。據媒體報道，深圳隨著(zhù)城市建設速度的逐年加快，三條地鐵線(xiàn)同時(shí)開(kāi)工，余泥渣土產(chǎn)生量以10%左右的速度逐年遞增，現有余泥渣土受納場(chǎng)，消納能力已明顯不足。
曹明德認為，建筑垃圾排放量逐年增加與我國建筑設計粗糙、短命、施工技術(shù)落后等原因密不可分。陳家瓏則認為，我國舊建筑僅有10%因壽命到期而拆除，90%是因城市規劃、商業(yè)利益、地方政府追求政績(jì)等原因被拆除。
在陳家瓏看來(lái)，我國長(cháng)期以來(lái)對建筑垃圾認識不足，絕大多數城市發(fā)展規劃中沒(méi)有建筑垃圾資源化利用相關(guān)內容，處理理念落后。建筑垃圾的產(chǎn)生、運輸、處理、再利用，涉及住建、城管、市政、環(huán)保、國土等多個(gè)部門(mén)，但各地主管部門(mén)不一，且監管環(huán)節彼此孤立。
陳家瓏認為，我國建筑垃圾管理體系龐雜，牽扯規劃、土地、環(huán)保各個(gè)方面，一個(gè)環(huán)節有問(wèn)題，整個(gè)項目就會(huì )停滯不前。目前雖以市政管理部門(mén)為主，但其職能僅限于運輸與消納許可，缺乏全局統籌規劃及監管能力。
曹明德表示，法規欠缺、政策混亂、管理粗放、處理技術(shù)落后、源頭減排缺乏約束機制等，是導致建筑垃圾泛濫的重要原因。西方發(fā)達國家大多實(shí)行“建筑垃圾源頭削減策略”，但我國目前適用于其管理的法律法規，均將其作為“垃圾”而非“資源”予以規制。
據不完全統計，我國已有年處理建筑垃圾能力在百萬(wàn)噸以上的生產(chǎn)線(xiàn)70多條，小規模處理企業(yè)幾百家，建筑垃圾資源化利用率達5%左右。西方發(fā)達國家建筑垃圾資源化利用率平均達70%以上，歐盟達90%、日本、韓國達97%以上。
“環(huán)保是要有成本的，但成本不能由生產(chǎn)環(huán)保產(chǎn)品的環(huán)保企業(yè)承擔。”陳家瓏稱(chēng)，我國《房屋建筑與裝飾工程預算定額》等規章制度，沒(méi)有將拆除建筑垃圾的處理費用預算在內，從而形成了生產(chǎn)垃圾者不承擔費用、不處理，讓垃圾處理者負責、承擔費用的體制。
“這明顯不合理。”陳家瓏認為，許多企業(yè)因沒(méi)有利潤或利潤微薄，通常不愿介入建筑垃圾處置，主要原因在于用地批復難、選址難、環(huán)評難、投資強度低、直接經(jīng)濟收益少等原因嚴重制約其資源化利用。
標準體系及立法不完備
“現行法律法規體系主要關(guān)注的是建筑垃圾的‘減量化’‘無(wú)害化’處理。”曹明德認為，建筑垃圾資源化再利用需要國家、地方政府產(chǎn)業(yè)、土地、財政、稅收等政策支持，但我國現行法律法規體系并沒(méi)有對建筑垃圾的“再利用”資源化率作出明確規定。
曹明德建議，我國通過(guò)立法進(jìn)一步明確、提高建筑垃圾資源化率，把城市資源化率和建筑垃圾固定處置設施建設運營(yíng)狀況、處置能力，納入地方政府政績(jì)考核指標體系，并構建建筑垃圾循環(huán)利用法律制度，逐步形成污染者付費、“零”廢棄及責任分擔原則。
但陳家瓏研究發(fā)現，我國建筑垃圾資源化利用“沒(méi)有一個(gè)系統的技術(shù)標準體系”，無(wú)法為其提供完善的技術(shù)支撐，現已發(fā)布和正在編制的21項行業(yè)標準，主要集中在產(chǎn)品的應用上，在基礎、拆除、分類(lèi)、資源化生產(chǎn)等方面的標準幾乎為空白。
陳家瓏呼吁，將原建設部2005年修訂出臺的《城市建筑垃圾管理規定》“升格”為法律。曹明德則以為，雖然專(zhuān)門(mén)立法可以覆蓋建筑垃圾資源化利用全部環(huán)節，立法效果可能也會(huì )相對明顯，但是從實(shí)然角度看，其現實(shí)操作性不足。
事實(shí)上，我國《大氣污染防治法》《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《城市建筑垃圾管理規定》等均有條款涉及建筑垃圾管理問(wèn)題。比如：《大氣污染防治法》規定施工單位對“建筑土方、工程渣土、建筑垃圾應當及時(shí)清運”及進(jìn)行資源化處理。
《大氣污染防治法》還規定了責罰條款。“施工單位對建筑土方、工程渣土、建筑垃圾未及時(shí)清運，或者未采用密閉式防塵網(wǎng)遮蓋的”，縣級以上住建部門(mén)可以處1萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下罰款，“拒不改正的，責令停工整治”。
曹明德認為，該法主要是從揚塵污染防治角度予以規范，而且只是概念性規定，沒(méi)有規定具體實(shí)施辦法或實(shí)施細則，對建筑垃圾管理問(wèn)題規制力度并不強?！堆h(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》雖從源頭上對建筑垃圾的產(chǎn)生進(jìn)行了規制，但沒(méi)有形成配套、完備的責任制度體系。
《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》明確了對建筑垃圾現場(chǎng)檢查制度的監管責任、固體廢棄物處理的申報登記與許可證制度，要求從源頭上控制固體廢棄物的產(chǎn)生。但其著(zhù)眼點(diǎn)依然在末端治理，并未從建筑垃圾產(chǎn)生、處置全過(guò)程對其加以規制，且未涉及資源化利用問(wèn)題。
相比之下《城市建筑垃圾管理規定》較為完備。它不但規定對建筑垃圾實(shí)行處置收費制度，而且明確了其生產(chǎn)者、運輸者、處理者的責任，還設置了詳細的不按規定處理的罰則，但對建筑垃圾的規制仍停留在傳統控制生產(chǎn)與運輸環(huán)節。
比如：它在第7條規定，處置建筑垃圾要獲得市容環(huán)境主管部門(mén)核準，卻未明確核準后具體處理方式是什么。第4條規定，要對建筑垃圾實(shí)行減量化、資源化再利用，卻未明確監管部門(mén)及職責。因此，曹明德建議，對其修訂或出臺行政法規《建筑垃圾管理辦法》。
“在《建筑垃圾管理辦法》中將建筑垃圾的資源化利用制度進(jìn)行具體規定。比如：可以細化建筑垃圾回收制度、優(yōu)化建筑垃圾資源化利用的生產(chǎn)者責任延伸制度、健全建筑垃圾資源化利用的經(jīng)濟激勵制度等。”
陳家瓏則以日本、韓國為例稱(chēng)，這些國家有《建設循環(huán)利用法》《建筑廢棄物再生促進(jìn)法》等專(zhuān)門(mén)立法規制建筑垃圾資源化利用問(wèn)題，“我國現在強調依法治國、依法行政，如果國家沒(méi)有上位法，地方政府將難有作為。”
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