礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境的矛盾，在經(jīng)濟學(xué)上是負外部性問(wèn)題。解決負外部性問(wèn)題的一個(gè)主要辦法就是明晰產(chǎn)權，即明晰礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中，礦、水、林、田、草、海的產(chǎn)權。礦業(yè)權相關(guān)改革要和其他自然資源產(chǎn)權改革做好銜接，讓各個(gè)利益相關(guān)方都可以在礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)中基于產(chǎn)權提出訴求，得到回報，實(shí)現礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的共贏(yíng)，實(shí)現可持續發(fā)展。從具體管理技術(shù)上來(lái)看，要實(shí)現礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)從前期規劃、中期審批登記監管、后期礦山復墾全流程的綠色管理。
　　黨的十九大報告指出，我國社會(huì )主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長(cháng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。怎么看待中國礦業(yè)的矛盾問(wèn)題，迫切需要討論。本文以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指引，使用毛澤東同志的《矛盾論》，討論了中國礦業(yè)發(fā)展的矛盾及其演化。
　　一、矛盾具有普遍性，中國礦業(yè)在矛盾中前行。
　　1.中國礦業(yè)的矛盾是普遍存在的。
　　改革開(kāi)放四十年來(lái)，礦業(yè)的發(fā)展無(wú)往而不處于矛盾之中。有大矛盾，也有小矛盾；有主要矛盾，也有次要矛盾；有矛盾的主要方面，也有矛盾的次要方面；解決了舊的矛盾，還會(huì )有新的矛盾。中國礦業(yè)的矛盾包括經(jīng)濟發(fā)展和礦產(chǎn)資源需求的矛盾、礦業(yè)開(kāi)發(fā)和秩序的矛盾、國內和國際的矛盾、中央和地方的矛盾、國資與民資的矛盾等等。但總體來(lái)講，礦政管理比較重視的是以下五大矛盾——
　　一是供需矛盾。供需矛盾中，主要是資源供給難以滿(mǎn)足資源需求的矛盾。這其中既有總量矛盾，如多數大宗礦產(chǎn)對外依存度過(guò)高，也有結構矛盾，如能源結構中煤炭比重高，天然氣等清潔能源比重相對較低。
　　二是生產(chǎn)秩序矛盾。早期的生產(chǎn)秩序矛盾主要是產(chǎn)權問(wèn)題引起的。歷史上，有礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)中的“礦中礦”、“樓中樓”問(wèn)題，有鄉鎮礦業(yè)和國有企業(yè)的礦產(chǎn)資源爭端問(wèn)題。當前的生產(chǎn)秩序矛盾是由于監管能力不足或者歷史的職責不明造成的，如部分礦區的盜采盜挖和超層越界開(kāi)采問(wèn)題等。
　　三是生態(tài)環(huán)境矛盾。由于礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)必然擾動(dòng)生態(tài)環(huán)境，所以，礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境的矛盾一直存在，如礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)引發(fā)的環(huán)境污染、生態(tài)破壞和地質(zhì)災害等。
　　四是安全生產(chǎn)矛盾。礦產(chǎn)大多數是埋藏在地下的，我國又是地質(zhì)情況比較復雜的國家，礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的安全生產(chǎn)風(fēng)險較高，同時(shí)勞動(dòng)力價(jià)格低廉，所以礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的安全生產(chǎn)矛盾一直較為突出，尤其是井工礦的安全生產(chǎn)矛盾突出，主要表現為人員的傷亡。
　　五是礦業(yè)社區矛盾。礦業(yè)社區矛盾主要是由利益相關(guān)者無(wú)法分享利益引起的。礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的原始特征是把公共利益聚集在少數人手里，礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)是一個(gè)耗竭礦產(chǎn)資源，使用土地資源，擾動(dòng)環(huán)境資源，影響社會(huì )文化資源的過(guò)程，這些資源的損耗都是礦產(chǎn)品的成本。如果公共資源產(chǎn)權和價(jià)格不明，損耗的公共資源無(wú)法從礦產(chǎn)品銷(xiāo)售收入中得到補償，導致礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)將公共利益集中到礦業(yè)公司手中。此外，“資源詛咒”的問(wèn)題也是引發(fā)礦業(yè)社區矛盾的外部因素。
　　2.哲學(xué)上的礦業(yè)矛盾和經(jīng)濟學(xué)上礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的外部性緊密聯(lián)系。
　　矛盾是哲學(xué)理念。在經(jīng)濟學(xué)上，負的外部性就是矛盾，正的外部性就是同一。礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)有負的外部性，就會(huì )有矛盾，如礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)和環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、社區治理之間的矛盾。此外，礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)不能滿(mǎn)足經(jīng)濟發(fā)展需要也是矛盾，就是短缺和保障的矛盾、礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾。使用矛盾論的哲學(xué)方法論，認清中國礦業(yè)發(fā)展當前的主要矛盾，才能胸有成竹、心有定見(jiàn)，才能做出科學(xué)的形勢分析和判斷，才能提出正確的政策研究觀(guān)點(diǎn)，才能輸送管用的管理決策方案。習近平同志提出改革要堅持問(wèn)題導向，就是要抓突出矛盾、主要矛盾。礦政管理改革堅持問(wèn)題導向的道理也是如此。
　　二、在不同的時(shí)代，礦業(yè)的主要矛盾和矛盾的主要方面不斷變化。
　　1.中國礦業(yè)主要矛盾的三次演化。
　　矛盾的變化是一個(gè)博弈和演化的過(guò)程。從中央領(lǐng)導對礦政領(lǐng)域的關(guān)注重點(diǎn)中可以判斷中國礦業(yè)的主要矛盾。改革開(kāi)放以來(lái)，礦業(yè)主要矛盾變化有三個(gè)階段——
　　一是上世紀80年代中國礦業(yè)的主要矛盾是供需矛盾。當時(shí)，中央領(lǐng)導提出“有水快流”，“大礦大開(kāi)，小礦小開(kāi)”，“工農兵學(xué)商，一起上礦山”，是因為當時(shí)中國經(jīng)濟的主要矛盾表現之一是鄉鎮企業(yè)缺乏資本原始積累，迫切需要開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源以迅速實(shí)現鄉鎮經(jīng)濟的資本積累。彼時(shí)，中國礦業(yè)的主要矛盾是礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)供給和經(jīng)濟增長(cháng)對礦產(chǎn)品需求之間的矛盾。
　　二是上世紀90年代以來(lái)，中國礦業(yè)的主要矛盾是秩序矛盾。秩序矛盾是為了保障供需產(chǎn)生的。尤其是新世紀以來(lái)，國務(wù)院發(fā)文開(kāi)展多輪的鄉鎮礦業(yè)秩序整頓、礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)秩序整頓、礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)整合，就是因為礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)濟貢獻等正外部性和環(huán)境安全社會(huì )傷害等負外部性之間的矛盾上升為了新的重要矛盾。在礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)管理局成立初期，大量的工業(yè)管理部門(mén)被撤銷(xiāo)，礦山安全、資源節約利用和綜合利用管理被弱化，當礦業(yè)治理能力無(wú)法滿(mǎn)足礦業(yè)高速發(fā)展的需要時(shí)，就只能通過(guò)不斷的階段性運動(dòng)式治理，來(lái)平衡資源需求和開(kāi)發(fā)秩序的矛盾。
　　三是新常態(tài)以來(lái)，中國礦業(yè)的主要矛盾是資源開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護的矛盾。一方面，從立足國內、國外補充到全球資源配置的變化，使國內的供需矛盾居于次要地位。當前，石油、天然氣、鐵、銅、鋁、鉀鹽等重要礦產(chǎn)對外依存度居高不下，但是豐富的外匯儲備、國外礦產(chǎn)權益投資逐步加強，使得資源供給和經(jīng)濟發(fā)展的舊矛盾呈現新變化。
　　另一方面，傳統的礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)給人留下“傻大黑粗”的印象。但是在相當長(cháng)的一段時(shí)間，我國的主要矛盾是人民日益增長(cháng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì )生產(chǎn)力之間的矛盾。礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域中供需矛盾仍居主要地位。礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的生態(tài)環(huán)境承載力尚有較大空間，所以這一矛盾未得到凸顯。我國資源環(huán)境承載力已經(jīng)到了瓶頸，社會(huì )的主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長(cháng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。綠水青山才是金山銀山，礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的生態(tài)環(huán)境矛盾就逐步上升到新的重要地位。具體來(lái)說(shuō)，礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)歷史遺留環(huán)境問(wèn)題壓力大，礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采向綠色發(fā)展方式轉變的力度需要加強。祁連山礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)環(huán)境保護問(wèn)題，推動(dòng)了全國保護區的礦業(yè)權退出，這反映了生態(tài)文明建設制度體系尚未形成，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度和用途管制制度尚不清晰，自然資源管理政出多門(mén)等一系列矛盾。
　　資源開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護矛盾的發(fā)展程度就表現在資源生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的可能性邊界之上。習近平總書(shū)記指出的生態(tài)保護紅線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、資源利用上線(xiàn)就是要化解資源開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾，提出資源生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的可能性邊界的最優(yōu)解。
　　2.礦業(yè)五大矛盾之間可以互相轉化。
　　矛盾有他獨特的規律，凡是有矛盾的地方就有博弈分析。供需矛盾、生產(chǎn)秩序矛盾、生態(tài)環(huán)境矛盾、安全生產(chǎn)矛盾和礦業(yè)社區矛盾在不同的時(shí)代都是并存的。外部經(jīng)濟社會(huì )條件不同，不同的矛盾則處于不同的地位。當矛盾的條件發(fā)生變化，矛盾的主要方面就發(fā)生變化，礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的主要矛盾也隨之變化，這具體表現為礦業(yè)五大矛盾之間可以互相轉化。
　　一是礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)秩序矛盾和供需矛盾互相轉化。礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)秩序矛盾受經(jīng)濟發(fā)展速度條件影響。在相當長(cháng)的一段時(shí)間，有的同志認為礦政管理亂象叢生。有專(zhuān)家曾說(shuō)，當GDP增速超過(guò)10%的時(shí)候，想盡辦法，礦業(yè)就是事件連連、亂象叢生；當增速低于7%的時(shí)候，你不用力管，可能也沒(méi)什么大問(wèn)題。這就是對礦業(yè)秩序和經(jīng)濟增長(cháng)的規律性認識。深入分析，就是礦業(yè)秩序和礦產(chǎn)需求在一定條件下是各向著(zhù)其相反的方向轉化的，就是秩序矛盾和供需矛盾在對立中實(shí)現統一。
　　二是安全生產(chǎn)矛盾與生態(tài)環(huán)境矛盾可以互相轉化。筆者在地方工作時(shí)發(fā)現，有的地方為了減少安全生產(chǎn)事故，把部分淺層井工礦改為露天礦，安全生產(chǎn)事故少了，但是廢石廢渣和尾礦多了，這樣就把安全生產(chǎn)的矛盾轉化為了礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境的矛盾。
　　三是生態(tài)環(huán)境矛盾和供需矛盾可以互相轉化。在調研中發(fā)現，許多地方為了保護生態(tài)環(huán)境、減少安全生產(chǎn)事故，關(guān)停了大量的煤礦，導致原本產(chǎn)煤大省卻要從外省購買(mǎi)煤炭確保本省冬季取暖用煤，這樣就把礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的生態(tài)環(huán)境矛盾轉化為了礦產(chǎn)資源供需矛盾。
　　四是生態(tài)環(huán)境矛盾和社區矛盾可以互相轉化。不少礦山的社區矛盾是由礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)破壞環(huán)境引起當地居民的反對產(chǎn)生的。如內蒙古錫林郭勒盟發(fā)生的“5·11”和“5·15”事件等礦區糾紛。
　　三、堅持對立統一的觀(guān)點(diǎn)，堅持改革是解決矛盾的根本路徑。
　　1.礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境矛盾可以從矛盾轉為統一。
　　礦產(chǎn)資源是生態(tài)的組成部分，是共生的，統一的，當粗放開(kāi)發(fā)、過(guò)度開(kāi)發(fā)時(shí)，就轉化為矛盾。但通過(guò)劃定資源開(kāi)發(fā)上線(xiàn)、生態(tài)保護紅線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)，推進(jìn)綠色勘查、高標準開(kāi)發(fā)，做到在資源環(huán)境承載力之內的排放，做到礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)地區前后的環(huán)境狀態(tài)不因礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)而變化，就實(shí)現了矛盾的轉化。
　　礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)將環(huán)境負外部性轉化為正外部性，就能實(shí)現經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的雙贏(yíng)。有的地方通過(guò)礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)還將荒山變綠洲，石山變良田。如浙江出臺文件要求砂石土開(kāi)采必須將山頭吃?xún)?，礦區平整成良田或可利用地，否則重新論證采礦權設置。內蒙古鄂爾多斯的烏蘭木倫新村、云南昆明的漢營(yíng)新村等地區的礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式，不僅沒(méi)有破壞環(huán)境，還重塑了環(huán)境，改善了環(huán)境，造福了社區，礦區復墾將禿山變成礦山公園，將礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的負外部性向正外部性轉化，將矛盾的兩個(gè)方面從斗爭轉化為同一。河北省用“塞罕壩精神”推進(jìn)礦山環(huán)境治理，可以將推進(jìn)礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境矛盾從矛盾轉為統一。
　　2.進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)權改革是解決當前主要矛盾的突破口。
　　矛盾的轉化需要一定的條件。許多矛盾的演化，正如《舊制度與大革命》中所說(shuō)的那樣，“一條河流流入沙漠，消失了，但他并未消亡，而是進(jìn)入了地下，在不遠的地方，他將又重新從地面冒出來(lái)。”礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境的矛盾，在經(jīng)濟學(xué)上是負外部性問(wèn)題。解決負外部性問(wèn)題的一個(gè)主要辦法就是明晰產(chǎn)權，即明晰礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中，礦、水、林、田、草、海的產(chǎn)權。礦業(yè)權相關(guān)改革要和其他自然資源產(chǎn)權改革做好銜接，讓各個(gè)利益相關(guān)方都可以在礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)中基于產(chǎn)權提出訴求，得到回報，實(shí)現礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的共贏(yíng)，實(shí)現可持續發(fā)展。從具體管理技術(shù)上來(lái)看，要實(shí)現礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)從前期規劃、中期審批登記監管、后期礦山復墾全流程的綠色管理。
　　3.要根據矛盾的變化，快速提出政策方案。
　　毛澤東同志在《矛盾論》中指出：“工作方案的提出，適合于新的情況的變化。革命時(shí)期情況的變化是很急速的，如果革命黨人的認識不能隨之而急速變化，就不能引導革命走向勝利。”制定礦業(yè)權出讓制度改革方案時(shí)，對于探礦權出讓經(jīng)歷了從“高風(fēng)險比投入、低風(fēng)險比回報”到“市場(chǎng)判斷風(fēng)險，原則上一律以招標拍賣(mài)掛牌方式公開(kāi)出讓”的變化，就是因為外部形勢的變化，尤其是各省探礦權出讓方式發(fā)生變化，絕大部分省主動(dòng)實(shí)現了探礦權競爭性出讓。礦政管理改革工作有戰略機遇期，錯過(guò)了就會(huì )形成被動(dòng)局面，一定要緊緊把握時(shí)代機遇，推進(jìn)改革不斷取得新的偉大成績(jì)。
　　4.堅持矛盾是普遍聯(lián)系在一起的觀(guān)點(diǎn)，搞好礦產(chǎn)資源產(chǎn)權制度改革與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的銜接。
　　不謀全局者，不足以謀一域。國土資源部黨組提出的“觀(guān)大勢、謀大事、懂全局、管本行”正契合矛盾論的工作原則?！睹苷摗分赋?，有條件的相對的同一性和無(wú)條件的絕對的斗爭性相結合，構成了一切事物的矛盾運動(dòng)。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境之間的矛盾中，在礦產(chǎn)資源方面有礦業(yè)權人這個(gè)強大的產(chǎn)權主體，在生態(tài)環(huán)境方面就是因為生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權不明晰，生態(tài)環(huán)境缺乏產(chǎn)權主體，生態(tài)環(huán)境保護缺乏產(chǎn)權動(dòng)力。當二者對抗時(shí)，以“有”對“無(wú)”，就對抗不起來(lái)，就不能達到《矛盾論》中肯定的“相反相成”。
　　礦產(chǎn)資源產(chǎn)權制度改革要解決礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境的矛盾問(wèn)題，堅持綠色開(kāi)發(fā)導向，一個(gè)重要的方面就是要協(xié)調推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革，尤其是自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革。十九大報告提出，設立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監管機構，“統一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，統一行使監管城鄉各類(lèi)污染排放和行政執法職責”，就是要明晰生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權主體，使生態(tài)環(huán)境在和各類(lèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)的矛盾對抗中，實(shí)現“相反相成”。礦產(chǎn)資源產(chǎn)權制度改革要搞好與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的銜接，真正實(shí)現礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境從矛盾走向統一，實(shí)現可持續發(fā)展，為中國從礦業(yè)大國走向礦業(yè)強國奠定堅實(shí)的制度基礎。
　　來(lái)源：中國國土資源經(jīng)濟研究院，作者：朱清