《環(huán)境保護稅法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“環(huán)保稅法”）包括5個(gè)部分，28條，全文不到3500字，信息量卻非常之大，涵蓋了環(huán)境保護稅（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“環(huán)保稅”）的所有重大問(wèn)題。
歷經(jīng)近10年醞釀、兩次審議及多次修改，環(huán)保稅征收在即，隨之產(chǎn)生的相關(guān)問(wèn)題也應引起我們的重視。本文梳理總結了關(guān)于征收環(huán)保稅的6大問(wèn)題。
為什么要“費”改“稅”？
一言以概之：排污收費制度不再適應環(huán)保發(fā)展趨勢。
過(guò)去，地方政府常常把“環(huán)境容量”作為招商引資的籌碼，唯GDP論在相當一段時(shí)期內占據主流思想，地方政府對環(huán)境保護重視不夠，這是當前環(huán)境惡化的重要制度根源。
我國排污收費制度實(shí)施多年，對于防治環(huán)境污染發(fā)揮了重要作用，但隨著(zhù)生態(tài)文明建設深入推進(jìn)，排污收費制度本身也暴露出不少問(wèn)題。
比如，征收標準低于污染治理成本，造成排污企業(yè)寧愿繳納排污費也不愿意投入資金改進(jìn)生產(chǎn)工藝或進(jìn)行污染治理。
再如，有些地區存在協(xié)議征收、任意減免等現象，因地方政府和有關(guān)部門(mén)干預，排污收費制度執法剛性不足，一些重點(diǎn)排污企業(yè)因“政策性免征”不用繳納排污費。排污收費甚至成為企業(yè)“減負”的手段之一。
費改稅后，執法剛性更強。按照稅收征管基本要求，納稅人自主申報的義務(wù)明確了。“過(guò)去企業(yè)污染不繳納排污費是不守規矩，現在不繳納環(huán)保稅是違法行為”，國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部教授馮俏彬告訴記者。
在日前由中國環(huán)境報社主辦、中國環(huán)境報理事會(huì )承辦的2017中國企業(yè)綠色發(fā)展論壇暨環(huán)境保護稅法政策解讀會(huì )上，中國財政科學(xué)研究院公共收入研究中心研究員許文表示，環(huán)保稅屬于調節性稅種，征收環(huán)保稅不是為了取得稅收收入，而是要發(fā)揮其對企業(yè)的調控作用。
正如許文所說(shuō)，費改稅，最重要的目的不是為了獲取財政收入，而是通過(guò)稅收機制倒逼高污染、高能耗企業(yè)轉型升級，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟結構調整和發(fā)展方式轉變。更為重要的是，建立一個(gè)“企業(yè)多排多繳稅，少排少繳稅”的機制，其環(huán)保意義遠遠大于財政收入意義。
環(huán)保稅法“穩”字當先？
環(huán)保稅設計的總體思路是由“費”改“稅”，按照“稅負平移”原則，實(shí)現排污收費制度向環(huán)保稅制度的平穩轉移。
縱觀(guān)整部環(huán)保稅法，“穩”字貫穿始終，體現在以下四個(gè)方面：一是在納稅人方面，環(huán)保稅納稅人和現行排污費主體相一致，居民個(gè)人不用繳納環(huán)保稅。
二是環(huán)保稅稅目沒(méi)有變化，主要還是四大類(lèi)，即大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲。爭議頗多的二氧化碳并未納入其中。
三是環(huán)保稅計稅依據也是源于現行排污費計費辦法，比如對大氣污染物、水污染物沿用了現行的污染物當量值表，以排放量折合的污染當量作為計稅依據。
四是以現行排污費收費標準為基礎設置稅額標準。以現行排污費收費標準作為稅額下限，規定大氣污染物稅額和水污染物稅額為每污染當量1.2元和1.4元，地方政府可以在此標準的10倍范圍內調節。
對于此次費改稅，各界褒貶不一。
有專(zhuān)家直言，最大的爭議就在于“稅負平移”，它并沒(méi)有產(chǎn)生新的稅負，只是把原先的排污費進(jìn)行平移，升級成環(huán)保稅。把“環(huán)境保護”這頂大帽子戴在排污費的頭上，猶如大炮打蚊子，改革力度顯得不足。
不過(guò)，在財政部稅政司司長(cháng)王建凡看來(lái)，這次環(huán)保稅法的制定，有一個(gè)重要的原則，就是實(shí)現收費和征稅制度的平穩轉換。今后根據新情況、新形勢，還可以對環(huán)保稅的征收范圍進(jìn)行調整。
收入歸誰(shuí)？如何使用？
現行排污收費實(shí)行中央和地方1∶9分成，費改稅后，考慮到地方政府承擔主要污染治理責任，為調動(dòng)地方積極性，將環(huán)保稅收入全部作為地方收入，中央不參與分成。
值得注意的是，環(huán)保稅不采用專(zhuān)款專(zhuān)用的方式。對此，有專(zhuān)家表示擔憂(yōu)，如果政府把收到的環(huán)保稅不用于治理環(huán)境及支持、鼓勵、補貼企業(yè)開(kāi)發(fā)環(huán)保技術(shù)、實(shí)施環(huán)保項目等，那么征收環(huán)保稅就失去了意義。
王建凡則表示，這種擔憂(yōu)大可不必。雖然環(huán)保稅不采用專(zhuān)款專(zhuān)用的方式，但是并不會(huì )降低污染防治和環(huán)境保護方面的投入力度，原來(lái)由排污費安排的支出納入同級財政預算，按照力度不減原則予以充分保障。
這里有一組數據也可以側面證明，2003～2015年，全國累計征收排污費2116.99億元，其中2015年征收排污費173億元。而“十二五”期間，全國一般預算用于節能環(huán)保的支出達到1.76萬(wàn)億元，其中2015年節能環(huán)保方面的支出就達到4814億元。不難發(fā)現，財政預算安排的支出規模遠遠超出了排污費征收的規模。
環(huán)保稅法落地有多難？
環(huán)保稅法從通過(guò)到實(shí)施設置了一年多的過(guò)渡期，目的就是要做足準備，使收費與征稅兩套制度平穩過(guò)渡。
但要指出的是，由過(guò)去環(huán)保部門(mén)“自收自管”的排污費征管模式，改為“企業(yè)申報、稅務(wù)征收、環(huán)保協(xié)同、信息共享”的環(huán)保稅征管模式后，這一轉變會(huì )帶來(lái)不少問(wèn)題。
根據環(huán)保稅法規定，繳稅金額多少主要依據有二：一是企業(yè)自行申報，二是稅務(wù)機關(guān)抽查核定。不同于其他稅種，環(huán)保稅的征收以排污情況及其統計數據為基準，納稅對象無(wú)法自報，稅務(wù)機關(guān)無(wú)法核定，須由環(huán)保部門(mén)先對應稅污染物進(jìn)行核定，這就造成了核定與稽征“兩張皮”現象。
對此，環(huán)保稅法規定，縣級以上地方人民政府應當建立稅務(wù)機關(guān)、環(huán)保主管部門(mén)和其他相關(guān)單位分工協(xié)作機制，應當建立涉稅信息共享平臺。
其次，如何確保數據的真實(shí)性？環(huán)保稅實(shí)施后，企業(yè)減排數據將是決定企業(yè)是否能夠減稅，或者繳納以及需要繳納多少稅的關(guān)鍵，即征稅要有監測數據，需要安裝監測設備或者購買(mǎi)第三方監測服務(wù)。
可以說(shuō)，環(huán)境監測設備行業(yè)發(fā)展不過(guò)十幾年，而環(huán)境監測運營(yíng)、社會(huì )化監測也剛剛起步，“監測設備不運行，監測數據造假”的行業(yè)亂象時(shí)有發(fā)生。
就在剛剛結束的中央全面深化改革領(lǐng)導小組第三十五次會(huì )議上，環(huán)境監測被重點(diǎn)提及。
會(huì )議指出，要把依法監測、科學(xué)監測、誠信監測放在重要的位置上，采取最規范的科學(xué)方法、最嚴格的質(zhì)控手段、最嚴厲的懲戒措施，深化環(huán)境監測監管，建立環(huán)境監測數據弄虛作假防范和懲戒機制，確保環(huán)境監測數據全面、準確、客觀(guān)和真實(shí)。
關(guān)于環(huán)境監測數據的描述，會(huì )議一連用了三個(gè)“最”字，傳遞出中央對環(huán)境監測數據弄虛作假行為零容忍的態(tài)度。
但在環(huán)境規劃院環(huán)境政策部主任葛察忠看來(lái)，監測數據造假是個(gè)別地方存在的問(wèn)題，并不是常態(tài)。國家發(fā)布了一系列的監測規范和標準，對污染源自動(dòng)和手動(dòng)監測各個(gè)環(huán)節進(jìn)行約束和規范，排污許可制度也對監測數據使用有嚴格詳細的規定。這一問(wèn)題將逐步得到解決，不會(huì )影響環(huán)保稅的征管。
環(huán)保部門(mén)、地方政府和稅務(wù)部門(mén)如何應對？
環(huán)保稅法明確規定，由稅務(wù)部門(mén)主導征稅，環(huán)保部門(mén)扮演協(xié)助的角色，不直接和納稅人產(chǎn)生關(guān)系，而是提供稅基數據，分工明確。
在中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長(cháng)馬中看來(lái)，過(guò)去排污費由環(huán)保部門(mén)收取，由于排污費屬于行政收費，收上來(lái)后，可能不僅用于治污，還會(huì )用于環(huán)保部門(mén)的行政開(kāi)支，不夠規范。征收環(huán)保稅后，稅收會(huì )進(jìn)入財政體系，環(huán)保部門(mén)行政開(kāi)支由財政發(fā)放，“收支兩條線(xiàn)的大方向是絕對沒(méi)錯的”。
與此同時(shí)，也就出現了這樣一種說(shuō)法，認為排污費是環(huán)保部門(mén)的一項權力，費改稅之后，征收職能歸稅務(wù)部門(mén)，會(huì )削弱環(huán)保部門(mén)權威，從而降低監管剛性。
對此，葛察忠并不這樣認為。他表示，以前排污收費的職能部門(mén)是環(huán)保部門(mén)，一般由地方環(huán)境監察機構負責收費工作，具體會(huì )配備專(zhuān)職或兼職人員。費改稅之后，可以騰出一部分行政資源，配置到環(huán)境執法等其他重點(diǎn)工作中。隨著(zhù)環(huán)保工作深入推進(jìn)，環(huán)保部門(mén)的執法手段越來(lái)越多樣化，抓手也不局限于排污收費。
但葛察忠也坦言，欠發(fā)達地區的工作經(jīng)費有一半左右來(lái)自排污費，實(shí)行省以下環(huán)保機構監測監察執法垂直管理后，市一級環(huán)保局將承擔縣級執法人員經(jīng)費問(wèn)題，這會(huì )解決一部分經(jīng)費問(wèn)題。
但問(wèn)題是，基層環(huán)保部門(mén)除了在編人員外，還存在超編情況，很多工作人員是事業(yè)編制和臨時(shí)聘用人員，隊伍性質(zhì)不統一，有參公管理的，有一類(lèi)事業(yè)單位的，有二類(lèi)事業(yè)單位的，還有借調的，這部分人員的經(jīng)費問(wèn)題怎么解決，還需要提前規劃。
對地方政府而言，權力變大了。此次環(huán)保稅法規定了稅額標準的下限和上限，如大氣污染物稅額每污染當量在1.2到12元之間，各省份可以在上述10倍范圍內選擇具體的適用稅率。
對此，法治周末特約評論員盤(pán)和林撰文指出，這是一把雙刃劍，一方面能發(fā)揮地方政府的主動(dòng)性，另一方面可能造成各地稅制不一，同行業(yè)企業(yè)稅負不同，影響企業(yè)執行新法的積極性。同時(shí)，也為地方政府降低環(huán)保要求留下空間，亟須進(jìn)一步細化標準和要求。
面對如此專(zhuān)業(yè)的環(huán)保稅征管工作，作為征管主體的稅務(wù)部門(mén)，又該如何做呢？
許文認為，在明確稅務(wù)部門(mén)作為征管主體的情況下，加強環(huán)保稅征收管理還需要從過(guò)去主要依靠環(huán)保部門(mén)配合管理的思路中跳出來(lái)，轉向以加強稅務(wù)機關(guān)的自身征管能力建設為重點(diǎn)。
考慮到環(huán)保稅征收管理的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性較高，稅務(wù)機關(guān)需要在環(huán)保稅征管實(shí)踐中逐步提高自身的征管能力，包括盡快培養具有環(huán)保知識和稅務(wù)知識的復合型人才，加強政策宣傳解讀和納稅輔導等。
除了各自加強自身管理外，彼此之間的信息共享更為重要，這是確保環(huán)保稅法落地的有力支撐。
此次環(huán)保稅法對環(huán)保部門(mén)和稅務(wù)部門(mén)的職責都做出了明確規定，要求把排污單位的排污許可、污染物排放數據、環(huán)境違法和受行政處罰情況，以及納稅人的納稅申報、稅款入庫、減免稅額、欠繳稅款及風(fēng)險疑點(diǎn)等信息互通有無(wú)。
對排污企業(yè)和環(huán)保行業(yè)意味著(zhù)什么？
自行申報，很明確，責任主體是排污企業(yè)自身，企業(yè)要對申報內容的真實(shí)性和準確性負責。
讓企業(yè)擔憂(yōu)的是，征收環(huán)保稅，會(huì )不會(huì )增加其負擔？答案就4個(gè)字，“一增一減”。
所謂“增”，體現在兩個(gè)方面。一是按照稅負平移原則，環(huán)保稅的稅率下限和排污費最低征收標準是一致的，而事實(shí)上，國內部分地區已經(jīng)在2015年6月底自行調整和實(shí)施了更高的排污費征收標準，考慮到開(kāi)征環(huán)保稅后，部分地區會(huì )選擇高于本地區原排污費的征收標準，這種情況下，企業(yè)的負擔有所增加。
二是對于未能?chē)栏駡绦协h(huán)保標準，以及過(guò)去在排污費征管過(guò)程中存在的協(xié)商收費和欠繳排污費情況，開(kāi)征環(huán)保稅后，企業(yè)也會(huì )受到一定影響。
所謂“減”，就是環(huán)保稅最終是幫助企業(yè)“減負”。復旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟研究中心主任李志青接受采訪(fǎng)時(shí)表示，環(huán)保稅是一種從量稅，應稅污染物排放越多，繳稅越多。
相反，納稅人排放應稅大氣污染物或者水污染物的濃度值低于國家和地方規定的污染物排放標準百分之三十的，可以減按百分之七十五的稅額征收環(huán)保稅。
“生產(chǎn)效率低、污染排放多的企業(yè)將繳納更多環(huán)保稅；但生產(chǎn)效率高、污染排放少的企業(yè)可從中獲得好處”。李志青進(jìn)一步解釋說(shuō)，環(huán)保稅實(shí)則是對不同企業(yè)進(jìn)行“甄別”，甚至是“分化”，環(huán)保稅負差異最終造成價(jià)格差別或生產(chǎn)規模差異,好企業(yè)產(chǎn)品的市場(chǎng)占有率提高了，壞企業(yè)被擠出市場(chǎng)。
全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì )負責人對此表示贊同，短期來(lái)看，治污會(huì )增加企業(yè)成本，但長(cháng)遠看來(lái)，企業(yè)承擔的很多成本能夠被消化掉，甚至可以轉化為競爭力。“環(huán)保稅的實(shí)施可以促進(jìn)環(huán)境成本內部化。”
當然，開(kāi)征環(huán)保稅，對環(huán)保行業(yè)可謂是一大利好，尤其是監測類(lèi)服務(wù)企業(yè)將迎來(lái)新一波業(yè)績(jì)增長(cháng)。
作為監測領(lǐng)域的一名從業(yè)者，陳榮強有著(zhù)深刻感受，環(huán)保稅法實(shí)施后，環(huán)境在線(xiàn)監測設備市場(chǎng)增量空間巨大，未來(lái)政府迫切需要有效減排的綜合方案，提供監測、監管、減排、達標規劃為一體的社會(huì )化服務(wù)會(huì )有巨大的市場(chǎng)潛力。
除此之外，“還將利好工業(yè)污染治理的相關(guān)行業(yè)企業(yè)，如工業(yè)廢水、工業(yè)廢氣、膜技術(shù)等細分領(lǐng)域的企業(yè)”，華泰證券環(huán)保研究員徐科說(shuō)。隨著(zhù)治污難度的加大，環(huán)保企業(yè)和工業(yè)企業(yè)之間的合同協(xié)議也將受到影響，環(huán)境服務(wù)費用可能隨之提高。
資料來(lái)源：北極星環(huán)保網(wǎng)
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