建立礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律制度，對礦區生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復治理，已成為國土資源領(lǐng)域生態(tài)文明建設的一項重要任務(wù)。我國礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)政策根據時(shí)代需求不斷調整，生態(tài)補償政策也經(jīng)歷了從無(wú)到有，從不完善到逐步完善的過(guò)程。筆者認為，在《礦產(chǎn)資源法》重啟修改之際，有必要在回顧礦產(chǎn)資源生態(tài)補償政策的基礎上開(kāi)展基礎性研究。
礦產(chǎn)資源無(wú)償使用時(shí)期（1949年~1981年）--礦產(chǎn)資源生態(tài)補償政策法律處于空白期
新中國成立后的整個(gè)計劃經(jīng)濟時(shí)期，我國一直實(shí)行的是無(wú)償開(kāi)采礦產(chǎn)資源制度。1951年公布的《礦業(yè)暫行條例》在新中國的經(jīng)濟恢復時(shí)期起到了很好的作用，但并沒(méi)有涉及生態(tài)補償，而后1965年國務(wù)院批準的《礦產(chǎn)資源保護試行條例》強調礦產(chǎn)資源保護也沒(méi)有涉及生態(tài)補償。實(shí)際上，我國礦區生態(tài)環(huán)境以及資源保護工作始于20世紀50年代，只是個(gè)別礦山自發(fā)進(jìn)行的一些小規模生態(tài)環(huán)境的修復治理工作。
礦產(chǎn)資源從無(wú)償到有償使用過(guò)渡時(shí)期（1982年~1995年）--礦產(chǎn)資源生態(tài)補償機制逐步完善
我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補償政策法律源自1982年國務(wù)院發(fā)布的《對外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》，而后出臺了一系列政策法律法規對生態(tài)補償制度進(jìn)行了較為詳細的規定。例如：《礦產(chǎn)資源法》《土地管理法》《環(huán)境保護法》都涉及礦產(chǎn)資源有償使用和生態(tài)補償的法律條款，還有《土地復墾規定》《資源稅暫行條例》《對外合作開(kāi)采陸上石油資源條例》《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規定》等行政法規的出臺，開(kāi)始以法律形式強化國家實(shí)行礦產(chǎn)資源有償開(kāi)采和生態(tài)補償制度。地方礦產(chǎn)資源生態(tài)補償費的征收最早始于1989年《江蘇省集體礦山企業(yè)和個(gè)體采礦收費實(shí)行辦法》實(shí)施。此后，礦產(chǎn)資源生態(tài)補償費實(shí)踐在更大范圍內鋪開(kāi)，江蘇、福建、廣西等14個(gè)?。▍^）145個(gè)縣相繼開(kāi)展試點(diǎn)。
礦產(chǎn)資源有償使用制度建立初期（1996年~2005年）--礦產(chǎn)資源生態(tài)補償政策法規陸續出臺
1996年《礦產(chǎn)資源法》修改，1997年國務(wù)院對《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規定》進(jìn)行修改并發(fā)布。2005年8月國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于全面整頓和規范礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)秩序的通知》，要求堅決關(guān)閉破壞環(huán)境、污染嚴重、不具備安全生產(chǎn)條件的礦山企業(yè)，完善礦產(chǎn)資源有償使用制度，探索建立礦山生態(tài)環(huán)境恢復補償制度；要求地方各級政府對本地礦區生態(tài)環(huán)境進(jìn)行監督管理，明確治理責任，保證治理資金和治理措施落實(shí)到位。這一階段，包括《礦產(chǎn)資源勘查區塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》等法律法規也先后出臺， 強調開(kāi)采礦產(chǎn)資源必須防止污染環(huán)境，加強礦區等廢棄土地的復墾和生態(tài)環(huán)境的治理，嚴禁在生態(tài)功能保護區、自然保護區、風(fēng)景名勝區、森林公園內采礦，堅決關(guān)閉破壞環(huán)境、污染嚴重、不具備安全生產(chǎn)條件的礦山企業(yè)。
黨的十六屆五中全會(huì )提出要在“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護，誰(shuí)受益誰(shuí)補償”原則的指導下，加速推進(jìn)我國生態(tài)補償機制建設，開(kāi)啟了礦產(chǎn)資源生態(tài)補償政策法律制度建設的新篇章。
就地方礦產(chǎn)資源生態(tài)補償政策法規體系建設而言，廣西和陜西于1997年分別發(fā)布了相關(guān)的管理辦法。隨后，江蘇、湖南就礦山環(huán)境恢復治理保證金收繳出臺管理文件進(jìn)行規范。
礦產(chǎn)資源有償使用逐步完善時(shí)期（2006年~2012年）--全面建立礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復保證金制度
我國全面建立礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復保證金制度開(kāi)始于2006年。國家財政部、國土資源部、環(huán)?？偩致?lián)合發(fā)布《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任機制的指導意見(jiàn)》，要求從2006年起逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任機制。各地可根據當地實(shí)際，選擇煤炭等行業(yè)的礦山進(jìn)行試點(diǎn)，在試點(diǎn)基礎上再全面推開(kāi)。從2006年開(kāi)始，全國31個(gè)?。▍^、市）相繼出臺了礦產(chǎn)資源生態(tài)補償政策法規，建立起礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任機制。
黨的十七大提出建立健全生態(tài)環(huán)境補償機制，國家對礦產(chǎn)資源生態(tài)補償政策法律建設更加重視，礦產(chǎn)資源有償使用制度逐步完善，生態(tài)補償政策也更加細化。隨后，一大批關(guān)于資源有償使用和完善生態(tài)補償機制的相關(guān)文件出臺，著(zhù)力解決了礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任機制、資源有償使用制度改革試點(diǎn)工作、生態(tài)環(huán)境補償長(cháng)效機制建設、礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金制度建設、資源稅改革、土地復墾等問(wèn)題，為下一步的深化改革奠定政策基礎。
以生態(tài)文明建設為中心的礦產(chǎn)資源生態(tài)補償政策法律（2013年至今）--促進(jìn)生態(tài)保護、生態(tài)補償在全產(chǎn)業(yè)鏈法治化
黨的十八大以來(lái)，“五位一體”新發(fā)展理念成為時(shí)代的主旋律。2013年《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》著(zhù)重從實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度入手，提出了加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態(tài)空間。2015年《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)》指出，加快推進(jìn)綠色礦山建設，健全生態(tài)保護補償機制。2016年至今，國家先后印發(fā)《關(guān)于加強礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理的指導意見(jiàn)》《國務(wù)院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導意見(jiàn)》《礦產(chǎn)資源權益金制度改革方案》《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規劃的通知》《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)的若干意見(jiàn)》等文件，確保生態(tài)紅線(xiàn)的優(yōu)先地位和強化生態(tài)保護補償政策的落地。這一階段不僅強化了礦產(chǎn)資源生態(tài)補償的源頭管控，還強化了事中監管、事后審計，確保礦產(chǎn)資源的合理開(kāi)發(fā)秩序。
縱觀(guān)我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補償政策法律的演變過(guò)程，可以看出國家層面并沒(méi)有直接的法律詳細規定，目前的礦產(chǎn)資源生態(tài)補償政策還處于“摸著(zhù)石頭過(guò)河”階段，亟待統一立法。對此，筆者建議在《礦產(chǎn)資源法》重啟修訂之際，將相關(guān)的生態(tài)補償內容予以規定，以促使生態(tài)補償的試點(diǎn)政策在法律上得到確認。
來(lái)源：國土資源部礦產(chǎn)資源儲量評審中心，作者：劉建芬
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