3月13日，國務(wù)院總理李克強提請第十三屆全國人民代表大會(huì )審議根據中國共產(chǎn)黨十九屆三中全會(huì )審議通過(guò)的《深化黨和國家機構改革方案》形成的《國務(wù)院機構改革方案》。方案提出，組建自然資源部，作為國務(wù)院組成部門(mén)。
下面，筆者就自然資源部的組建的背景、原因和如何落地談幾點(diǎn)看法。
組建的背景
首先，高層已經(jīng)把自然資源作為一個(gè)整體考慮。十八屆三中全會(huì )通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，習近平總書(shū)記在《決定》的說(shuō)明中指出，健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度的一項重大改革，也是建立系統完備的生態(tài)文明制度體系的內在要求。我國生態(tài)環(huán)境保護中存在的一些突出問(wèn)題，一定程度上與體制不健全有關(guān)，原因之一是全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權人不到位，所有權人權益不落實(shí)。
《國務(wù)院機構改革方案》提出，擬組建自然資源部，其主要職責是，對自然資源開(kāi)發(fā)利用和保護進(jìn)行監管，建立空間規劃體系并監督實(shí)施，履行全民所有各類(lèi)自然資源資產(chǎn)所有者職責等。
針對這一問(wèn)題，全會(huì )決定提出健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制的要求?？偟乃悸肥前凑账姓吆凸芾碚叻珠_(kāi)和一件事由一個(gè)部門(mén)管理的原則，落實(shí)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權，建立統一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權人職責的體制。國家對全民所有自然資源資產(chǎn)行使所有權并進(jìn)行管理和國家對國土范圍內自然資源行使監管權是不同的。前者是所有權人意義上的權利，后者是管理者意義上的權力。這就需要完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責，使國有自然資源資產(chǎn)所有權人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監督。由一個(gè)部門(mén)負責領(lǐng)土范圍內所有國土空間用途管制職責，對山水林田湖進(jìn)行統一保護、統一修復是十分必要的。
黨的十九大報告提出，“深化機構和行政體制改革。統籌考慮各類(lèi)機構設置，科學(xué)配置黨政部門(mén)及內設機構權力、明確職責。統籌使用各類(lèi)編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制，完善國家機構組織法。轉變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權，創(chuàng )新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府。賦予省級及以下政府更多自主權。在省市縣對職能相近的黨政機關(guān)探索合并設立或合署辦公。”“改革生態(tài)環(huán)境監管體制。加強對生態(tài)文明建設的總體設計和組織領(lǐng)導，設立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監管機構，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，統一行使監管城鄉各類(lèi)污染排放和行政執法職責。構建國土空間開(kāi)發(fā)保護制度，完善主體功能區配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。堅決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為。”
十九屆三中全會(huì )提出，深化黨和國家機構改革是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的一場(chǎng)深刻變革。黨和國家機構職能體系是中國特色社會(huì )主義制度的重要組成部分，是我們黨治國理政的重要保障。深化黨和國家機構改革，既要立足實(shí)現第一個(gè)百年奮斗目標，針對突出矛盾，抓重點(diǎn)、補短板、強弱項、防風(fēng)險，從黨和國家機構職能上為決勝全面建成小康社會(huì )提供保障；又要著(zhù)眼于實(shí)現第二個(gè)百年奮斗目標，注重解決事關(guān)長(cháng)遠的體制機制問(wèn)題，打基礎、立支柱、定架構，為形成更加完善的中國特色社會(huì )主義制度創(chuàng )造有利條件。
其次，組建自然資源部的程序符合有關(guān)法律法規規定?！吨腥A人民共和國國務(wù)院組織法》第八條規定：“國務(wù)院各部、各委員會(huì )的設立、撤銷(xiāo)或者合并，經(jīng)總理提出，由全國人民代表大會(huì )決定；在全國人民代表大會(huì )閉會(huì )期間，由全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )決定。”《國務(wù)院行政機構設置和編制管理條例》第二條規定：“國務(wù)院行政機構設置和編制應當適應國家政治、經(jīng)濟、社會(huì )發(fā)展的需要，遵循精簡(jiǎn)、統一、高效的原則。”第四條規定“國務(wù)院行政機構的設置以職能的科學(xué)配置為基礎，做到職能明確、分工合理、機構精簡(jiǎn)，有利于提高行政效能。國務(wù)院根據國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的需要，適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的要求，適時(shí)調整國務(wù)院行政機構；但是，在一屆政府任期內，國務(wù)院組成部門(mén)應當保持相對穩定。”
第三，組建自然資源部著(zhù)眼于轉變政府職能。十八大指出，堅決破除制約使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機制弊端，圍繞推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，建設現代化經(jīng)濟體系，加強和完善政府經(jīng)濟調節、市場(chǎng)監管、社會(huì )管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護職能，結合新的時(shí)代條件和實(shí)踐要求，著(zhù)力推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節的機構職能優(yōu)化和調整，構建起職責明確、依法行政的政府治理體系，提高政府執行力，建設人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府。組建自然資源部，是國務(wù)院自然資源資產(chǎn)管理機構，主要行使各種自然資源摸清底數、確權登記、用途管制等職能。
組建的原因
組建原因主要是“為統一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，著(zhù)力解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問(wèn)題，實(shí)現山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理。”
首先，自然資源管理分散在多部委，自然資源開(kāi)發(fā)利用與保護的監管存在缺位現象?！稇椃ā?、《物權法》都將自然資源作為一個(gè)整體?！稇椃ā返诰艞l規定“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”《物權法》強化了各種自然資源的財產(chǎn)屬性，并明確了其所有者身份。
新中國成立以來(lái)，歷史時(shí)期不同和不同時(shí)期的重要任務(wù)不同，決定了屬于自然資源的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源分別由不同的行政機構管理?；诓煌娴目紤]，自然資源的開(kāi)發(fā)利用和保護并未形成一個(gè)統一的整體。一些人和組織采取迂回或繞道的辦法獲得自然資源使用權，全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責并不明確，各自只管自己管轄的范圍，加之多種多樣規劃之間的互相扯皮，造成監管亂、監管難、監管者缺位現象，從而為非法使用自然資源開(kāi)了“一扇窗”或者說(shuō)是“一扇門(mén)”，國家保障自然資源的合理利用并未完全兌現。
其次，自然資源的資產(chǎn)屬性尚未真正得以充分體現，自然資源資產(chǎn)所有者職責沒(méi)有明確。自然資源是人類(lèi)生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎?；仡櫺轮袊闪⒁詠?lái)我國自然資源管理的歷史，最初，我們主要是將自然資源視作農業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、副業(yè)、漁業(yè)、工業(yè)資源，相應的管理機構也分設于不同的管理部門(mén)，直到1998年國土資源部組建時(shí)將土地、礦產(chǎn)管理進(jìn)行組合。而從市場(chǎng)角度來(lái)看，中國自然資源資產(chǎn)管理經(jīng)過(guò)新中國成立近70年，特別是改革開(kāi)放40年來(lái)的不斷探索，自然資源管理秩序逐漸趨于穩定，相應的體制機制也日趨完善。同時(shí)，自然資源市場(chǎng)更加規范，雖然還有很多不足，和我們體制有關(guān)的是迄今自然資源管理仍未在管理機構中重視其資產(chǎn)屬性，而更多是以資源來(lái)進(jìn)行管理的。如國土資源部的機構設置中有耕地保護司、地籍管理司、土地利用管理司、地質(zhì)勘查司、礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)管理司、礦產(chǎn)資源儲量司，也僅僅在土地利用管理司的職責中重點(diǎn)明確是資產(chǎn)管理，并設有地價(jià)處、資產(chǎn)處、市場(chǎng)處等。另外，有的自然資源由于監管缺位等原因市場(chǎng)還有待進(jìn)一步完善。由于新中國成立以來(lái)的自然資源管理更多表現為資源管理，而非資產(chǎn)管理，也沒(méi)有明確自然資源管理部門(mén)履行全民所有各類(lèi)自然資源資產(chǎn)所有者職責的權力，自然資源管理部門(mén)自然不能“越殂代皰”。這就致使所有者權益難以得到真正體現，國有自然資源資產(chǎn)流失責任在政府，責任在權力放在了“百寶箱”。權力的真空為“權益”流失提供了很好的出入口，出現“礦老板”、“煤老板”、“地王”瞬間暴富是在所難免，或者說(shuō)是“順理成章”。
第三，國土空間用途管制處于多、散、亂狀態(tài)，各種規劃難以真正落地。有關(guān)國土空間用途管制的規劃多達幾十種，其中，國土資源部有組織編制土地利用規劃、國土資源規劃、礦產(chǎn)資源規劃、地質(zhì)勘查規劃等規劃的職責，國家發(fā)展和改革委員會(huì )有組織編制主體功能區規劃的職責，住房和城鄉建設部有組織編制城鄉規劃的職責，水利部有組織編制水資源規劃的職責，農業(yè)部有組織編制草原規劃的職責，國家林業(yè)局有組織編制森林、濕地等資源規劃的職責，國家海洋局有組織編制海洋規劃的職責等等。各種規劃編制受資料所限，更多是基于部門(mén)利益，也只能基于部門(mén)范圍內考慮，法律依據不統一、標準不統一、實(shí)施時(shí)間段不統一、基礎不統一，致使規劃在落實(shí)中大打折扣，甚至根本不能執行，只能作為圖片在墻上掛掛，管理部門(mén)也只能是“望圖興嘆”。隨著(zhù)近幾年“多規合一”試點(diǎn)的逐步推廣，國土空間用途管制的規劃日趨完善，已經(jīng)成為政府進(jìn)行投資和宏觀(guān)調控的重要抓手，但部門(mén)之間“分崩離析”的狀態(tài)依然成為影響規劃落地的“籬笆”。
如何落地？
自然資源部的主要職責是，對自然資源開(kāi)發(fā)利用和保護進(jìn)行監管，建立空間規劃體系并監督實(shí)施，履行全民所有各類(lèi)自然資源資產(chǎn)所有者職責，統一調查和確權登記，建立自然資源有償使用制度，負責測繪和地質(zhì)勘查行業(yè)管理等。所以，組建自然資源部，從長(cháng)期來(lái)看能更加規范自然資源開(kāi)發(fā)利用和保護，讓自然資源開(kāi)發(fā)利用和保護回歸理性，相關(guān)法律體系更趨完善，宏觀(guān)調控功能更加成熟。
為加大生態(tài)系統保護力度，統籌森林、草原、濕地監督管理，加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系，保障國家生態(tài)安全，機構改革方案還提到，將國家林業(yè)局的職責，農業(yè)部的草原監督管理職責，以及國土資源部、住房和城鄉建設部、水利部、農業(yè)部、國家海洋局等部門(mén)的自然保護區、風(fēng)景名勝區、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等管理職責整合，組建國家林業(yè)和草原局，由自然資源部管理。國家林業(yè)和草原局加掛國家公園管理局牌子。其主要職責是，監督管理森林、草原、濕地、荒漠和陸生野生動(dòng)植物資源開(kāi)發(fā)利用和保護，組織生態(tài)保護和修復，開(kāi)展造林綠化工作，管理國家公園等各類(lèi)自然保護地等。不再保留國家林業(yè)局。這說(shuō)明自然資源部的權利變大了，更多會(huì )體現在自然資源管理工作便利高效方面。
對于如何使方案中的內容得到落實(shí)，筆者認為需要處理好以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：
首先，組建自然資源部是否跟強化生態(tài)環(huán)境保護有管理上的沖突，需要找到各自恰當的邊界。組建自然資源部和生態(tài)環(huán)境部都是建設“美麗中國”的重要舉措。組建自然資源部是“為統一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，著(zhù)力解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問(wèn)題，實(shí)現山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理。”組建生態(tài)環(huán)境部是“為整合分散的生態(tài)環(huán)境保護職責，統一行使生態(tài)和城鄉各類(lèi)污染排放監管與行政執法職責，加強環(huán)境污染治理，保障國家生態(tài)安全，建設美麗中國。”自然資源部在生態(tài)環(huán)境保護中具有“生態(tài)保護修復”職責，生態(tài)環(huán)境部在生態(tài)環(huán)境保護中具有“加強環(huán)境污染治理”職責，前者重點(diǎn)在自然資源開(kāi)發(fā)利用中的生態(tài)保護系統修復和綜合治理，體現“誰(shuí)破壞、誰(shuí)治理”的責任，后者重點(diǎn)在環(huán)境污染監督、執法、治理，體現政府在環(huán)境污染治理中的更多責任和義務(wù)。自然資源部和生態(tài)環(huán)境部?jì)烧咧g有一定的交叉。所以，自然資源部和生態(tài)環(huán)境部下的部門(mén)設置如何協(xié)調，如何找到各自恰當的邊界線(xiàn)，這是一個(gè)非常重要的問(wèn)題，也是職責編制機構非常關(guān)注的，既要防止出現“權力”真空區域，又要防止出現過(guò)多的“權力”交叉和重疊區域?？偟脑瓌t是要體現強監管的統一性、穿透性，特別是專(zhuān)業(yè)性。
其次，組建自然資源部需要進(jìn)一步強化自然資源資產(chǎn)屬性，適當在機構設置中增強資產(chǎn)管理力量。相信，隨著(zhù)自然資源部的組建，自然資源資產(chǎn)管理會(huì )有所加強，機構設置中也會(huì )相應增強資產(chǎn)管理的力量。需要加快實(shí)現自然資源資產(chǎn)管理公平和效率的目的。自然資源管理手段需要更加體現使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的原則，以大數據為基礎的自然資源資產(chǎn)“云管理”工程和價(jià)值工程建設需要進(jìn)一步提速。作為自然資源管理約束結構的國土空間管制規劃需要由單一規劃向多元規劃進(jìn)行重組。以產(chǎn)權和產(chǎn)籍作為自然資源資產(chǎn)管理關(guān)鍵的權益與分配制度需要不斷創(chuàng )新。自然資源資產(chǎn)資本化運營(yíng)機制需要進(jìn)一步完善。自然資源資產(chǎn)的監管和調控手段的系統性需要高效的機制。自然資源資產(chǎn)管理體制的改革和創(chuàng )新力度需要進(jìn)一步加大、加快、加強。
第三，組建自然資源部需要加快自然資源法律制度建設，充分發(fā)揮好法治的重要作用。組建作為土地、礦產(chǎn)、海洋、森林、草原等自然資源統一法典的《自然資源法》起草委員會(huì )和研究小組，借鑒吸收各國自然資源法律制度，尤其是其背后的法理，為管理的法治化奠定厚重的法律基礎。從自然資源權益主要分類(lèi)標準和種類(lèi)入手，注重占有在自然資源權益中的重要地位。按照“有財產(chǎn)就有義務(wù)，使用財產(chǎn)就承擔義務(wù)”的法理，為自然資源所有者和使用者設定相應的權利和義務(wù)。與此同時(shí)，注重平衡與人、政府和社會(huì )相互之間的利益。如，當事人不能隨意創(chuàng )設自然資源權益，不符合規定的自然資源權益在法律上無(wú)效；必須按時(shí)繳納自然資源稅款，是否按時(shí)繳納自然資源稅款與當事人的民事請求權和信用密切關(guān)聯(lián)；禁止自然資源所有者和使用者過(guò)度利用自然資源；允許為確保自然資源開(kāi)發(fā)利用秩序的相對穩定，在資源環(huán)境承載力閾值下，創(chuàng )新分區管制規劃，增加自然資源開(kāi)發(fā)利用管理手段；為防止政府過(guò)度干預使用者權益，規定國家征收（用）的目的、程序和必須給予合理公正的補償，而且監察委員會(huì )、審計署和法院對自然資源開(kāi)發(fā)利用和保護管理活動(dòng)擁有廣泛的監察權、審計權和司法權。
第四，組建自然資源部需要加強不動(dòng)產(chǎn)登記體制機制建設，為國家安全和穩定奠定堅實(shí)的數據基礎。自然資源不動(dòng)產(chǎn)統一登記管理體制機制建設，是關(guān)乎國家安全和穩定的大計。從工作便利高效的角度來(lái)看，對土地調查和確權登記管理職責、礦產(chǎn)資源調查和確權登記管理職責、水資源調查和確權登記管理職責，草原資源調查和確權登記管理職責，森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責，海洋資源調查和確權登記管理職責以及國家測繪地理信息局的職責整合，勢必加快了自然資源不動(dòng)產(chǎn)統一調查和確權登記管理的速度和效率，為更好地進(jìn)行自然資源統一管理和國家宏觀(guān)調控奠定堅實(shí)的數據基礎。
第五，組建自然資源部需要加強自然資源普查工作，充分發(fā)揮好測繪和地質(zhì)勘查行業(yè)管理職責。土地、礦產(chǎn)、水、海洋、林業(yè)、草原等自然資源普查工作需要統一進(jìn)行，協(xié)同作戰，規避標準不統一和實(shí)施時(shí)間節點(diǎn)不統一的現狀，充分發(fā)揮好測繪、地質(zhì)調查主力軍以及地勘隊伍的作用，充分發(fā)揮大數據的優(yōu)勢，形成全國真正的自然資源“一張圖”。
下一步，自然資源部如何進(jìn)行改革，如何設置部門(mén)和功能，這還要等各部委內部的“三定”方案及新一屆領(lǐng)導上任之后就會(huì )水落石出，我們拭目以待。
來(lái)源：中國國土資源經(jīng)濟研究院，作者：張維宸
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