我國是礦產(chǎn)資源大國，但礦產(chǎn)資源人均占有量?jì)H為世界平均水平的58%，列世界第53位，綜合利用水平也相對較弱。
由于缺乏法律規范，我國礦產(chǎn)資源綜合利用的水平距離理想的目標還有較大差距。其中小型礦山和小礦比重比較大，且普遍技術(shù)水平低，礦山技術(shù)水平嚴重不平衡，這是制約我國礦產(chǎn)資源綜合利用的一個(gè)重要因素。
礦產(chǎn)資源綜合利用概念待明確
由于礦產(chǎn)資源屬于不可再生資源，全世界范圍內的儲藏量十分有限?；诳沙掷m發(fā)展的理念，當代人的發(fā)展不能以犧牲后代子孫的利益為代價(jià)。所以，當前以及未來(lái)人類(lèi)的發(fā)展應當依靠科學(xué)合理的技術(shù)和工藝，提高礦產(chǎn)資源的利用效率，并對廢棄物和產(chǎn)成品進(jìn)行利用和再利用，才能夠得到長(cháng)久的發(fā)展。這便是礦產(chǎn)資源綜合利用的涵義。
據統計，我國90%以上的能源、80%以上的工業(yè)原料、70%以上的農業(yè)生產(chǎn)原料都來(lái)自礦產(chǎn)資源。國民經(jīng)濟建設的巨大需求與我國礦產(chǎn)資源儲量不足的矛盾日益突出。
令人欣慰的是，“加強礦產(chǎn)資源節約和管理”被寫(xiě)入“十三五”規劃綱要，其中特別提到，大力推進(jìn)綠色礦山和綠色礦業(yè)發(fā)展示范區建設，實(shí)施礦產(chǎn)資源節約與綜合利用示范工程、礦產(chǎn)資源保護和儲備工程，提高礦產(chǎn)資源開(kāi)采率、選礦回收率和綜合利用率。這意味著(zhù)，礦產(chǎn)資源綜合利用已進(jìn)入領(lǐng)導層視野。
但目前對礦產(chǎn)資源綜合利用還沒(méi)有準確的概念定位，不利于礦產(chǎn)資源綜合利用工作的規范和管理。因此，應當基于我國的基本國情以及實(shí)踐經(jīng)驗，明確界定礦產(chǎn)資源綜合利用的概念。
資料表明，我國現行礦產(chǎn)資源綜合利用政策主要規定了探礦權人、采礦權人的綜合勘查、綜合開(kāi)采的義務(wù)，以礦產(chǎn)資源為生產(chǎn)原料的工業(yè)企業(yè)的綜合利用義務(wù)，對于優(yōu)秀單位的鼓勵方法以及相關(guān)配套保障措施等內容。
專(zhuān)家表示，我國礦產(chǎn)資源綜合利用法律體系還很不健全，存在著(zhù)很多立法空白和不恰當之處，如立法過(guò)于原則化，缺乏具體操作程序；相應的標準制度不完善；對違法行為的懲罰力度不強等。
礦產(chǎn)資源綜合利用立法應加快
“將礦產(chǎn)資源綜合利用提高到立法高度，最終使其納入可持續發(fā)展的法治化軌道。”早在4年前，中國國土資源經(jīng)濟研究院礦產(chǎn)資源綜合利用研究小組就提出了這樣的概念。
該研究小組選取加拿大、俄羅斯等礦產(chǎn)資源大國為樣本，對其礦產(chǎn)資源綜合利用管理政策、法規進(jìn)行了系統梳理。加拿大在礦業(yè)管理方面具有成熟且完備的礦業(yè)政策法規體系，在礦業(yè)發(fā)展過(guò)程中，特別注重礦業(yè)的可持續發(fā)展。俄羅斯明確將礦產(chǎn)資源綜合利用提升到立法高度，在礦產(chǎn)資源綜合利用勘查及開(kāi)采的登記、許可、投資、稅收等方面做了詳細規定。
研究小組經(jīng)過(guò)認真梳理對比認為，在礦產(chǎn)資源綜合利用管理方面，加拿大管理部門(mén)職責分工清晰、管理目標明確，注重礦業(yè)可持續發(fā)展，特別是綠色礦業(yè)發(fā)展和當地民眾利益，并對礦業(yè)活動(dòng)全程監督。俄羅斯將礦產(chǎn)資源綜合利用提升至立法高度，制定了有利于礦產(chǎn)資源綜合利用的稅收政策，實(shí)行大部門(mén)管理，使礦產(chǎn)資源實(shí)現集中統一管理。
《全國礦產(chǎn)資源節約與綜合利用報告（2016）》建議，我國應將礦產(chǎn)資源綜合利用提高至立法高度，加快礦產(chǎn)資源綜合利用立法，健全相關(guān)法律法規，為礦產(chǎn)資源綜合利用提供法律依據。
目前，我國現行的礦產(chǎn)資源綜合利用立法所規定的措施主要是經(jīng)濟優(yōu)惠措施，而缺乏對違反資源綜合利用立法造成資源流失和浪費的法律責任規定。對違反資源綜合利用“三同時(shí)”規定的、違反規定阻礙他人綜合利用廢物的、對未經(jīng)加工的廢物而向綜合利用者擅自收費的、以非綜合利用產(chǎn)品騙取綜合利用產(chǎn)品經(jīng)濟優(yōu)惠的、擅自挪用綜合利用資金的，都沒(méi)有規定相應的法律責任。
這樣不僅不利于強制綜合利用義務(wù)人進(jìn)行綜合利用，而且使得對綜合利用方面的違法行為無(wú)法給予有效的制裁。
中國國土資源經(jīng)濟研究院相關(guān)負責人表示：應建立以《礦產(chǎn)資源綜合利用法》為統領(lǐng)，以《再生資源回收利用法》、《固體廢棄物綜合利用管理法》等單行法為補充的法律法規體系。這樣的立法模式，既可以保證法治原則的連續性，又能通過(guò)適時(shí)適度修改使之適應形勢發(fā)展的需要，最終使礦產(chǎn)資源的綜合利用納入可持續的發(fā)展軌道。
礦產(chǎn)資源綜合利用制度待完善
《全國礦產(chǎn)資源節約與綜合利用報告（2016）》建議，完善礦產(chǎn)資源綜合利用制度，實(shí)行一系列礦產(chǎn)資源綜合利用鼓勵政策、制約和監督措施，制定優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)積極開(kāi)展綜合利用。
建立礦產(chǎn)資源綜合利用基金制度。礦產(chǎn)資源綜合利用資金不足，一直是困擾綜合利用重大問(wèn)題之一。有些環(huán)境效益、經(jīng)濟效益、社會(huì )效益均好的綜合利用項目之所以難以上馬，就是因為前期投入很大，建設資金難以解決。如果建立起礦產(chǎn)資源綜合利用基金制度，就可拓寬綜合利用資金的籌措范圍，為綜合利用提供固定的資金渠道。
建立礦產(chǎn)資源保護制度。加強對礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用的調控，規范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用秩序，杜絕資源浪費，降低消耗，提高資源利用效率，保護環(huán)境。禁止對選礦比大、尾礦利用率低、對環(huán)境破壞大的低品位礦的開(kāi)采；禁止對采礦回收率低、選礦回收率低、資源綜合利用率低的復雜難利用資源的開(kāi)采；限制對共伴生資源利用率低、資源損失浪費嚴重的多金屬共伴生資源的開(kāi)采。以低品位鐵礦為例，禁止對鐵品位小于15%、選礦比大于6、尾礦利用率小于30%的低品位鐵礦資源的開(kāi)采。
建立礦山開(kāi)發(fā)利用方案和年度評估方案及指標的第三方認證制度。目前，我國絕大多數礦產(chǎn)種類(lèi)核定回采率和實(shí)際回采率的認定、核查存在較大困難，難以真實(shí)反映資源利用效率高低。要做好這項工作，可在開(kāi)發(fā)利用方案審查環(huán)節和開(kāi)發(fā)利用過(guò)程監督環(huán)節，設置認定和核查抽樣評估的前提。
在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用方案審查中，必須有綜合利用方案，在礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)中加強對實(shí)際開(kāi)發(fā)過(guò)程與開(kāi)發(fā)利用方案一致性審查；在礦山開(kāi)發(fā)過(guò)程中，加強礦山日常“三率”的動(dòng)態(tài)巡查，創(chuàng )新開(kāi)展抽查和抽樣檢測，改變目前“三率”指標通過(guò)礦山自己申報的單一渠道。
如何監測開(kāi)采、選礦、尾礦等利用狀況
關(guān)于開(kāi)采、選礦、尾礦等利用狀況監測，《報告》提出了具體的操作方案，完全可以通過(guò)日常取樣及數據自動(dòng)采集等予以統計，有利于企業(yè)綜合利用工作的認定和政府宏觀(guān)數據的采集?？梢砸粋€(gè)?。ㄗ灾螀^、直轄市）指定10~20家評估機構，采用查報表、人工現場(chǎng)采樣監督測、自動(dòng)數據采集等方式，提供第三方分析報表與年度統計報表相結合，加強宏觀(guān)數據掌握，創(chuàng )造全社會(huì )加強資源綜合利用的氛圍。
加強礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)和高效綜合利用人才的培養，培養一批高水平的礦產(chǎn)資源利用技術(shù)、管理人才，特別是復合型人才。資源綜合利用涉及面廣，包括技術(shù)、經(jīng)濟、管理等多方面，加強專(zhuān)門(mén)人才的培養是關(guān)鍵之一。
建立礦山共伴生資源與固體廢物數據庫和信息管理系統，如礦床類(lèi)型、共伴生資源、固體廢物情況、所含礦物種類(lèi)、化學(xué)成分、利用狀況等，利用信息網(wǎng)絡(luò )定期公布礦產(chǎn)資源綜合利用相關(guān)數據，為今后研究、利用和監督提供信息服務(wù)。
制定和完善礦產(chǎn)資源綜合利用技術(shù)指標體系和資源環(huán)境評價(jià)指標體系，定期對礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行評估與檢查。
專(zhuān)家建議，要建立礦業(yè)督察機構和督察員制度，并將礦業(yè)督察員制度寫(xiě)入礦產(chǎn)資源法，使其具有法律地位和效力。構建礦產(chǎn)資源綜合利用大部門(mén)管理模式，建立涵蓋開(kāi)發(fā)利用、監督管理、技術(shù)發(fā)展等在內的礦產(chǎn)資源管理機構，避免多頭管理、重復管理。
資源匱乏國家的法律實(shí)踐
一個(gè)國家，政權的基礎是經(jīng)濟，經(jīng)濟的基礎是資源，發(fā)展的重要前提之一是如何解決資源的有效供給；國際戰略以資源戰略為核心，我國資源短缺和約束性強化，決定了資源綜合利用必將成為戰略核心。全國人大環(huán)資委法案室主任翟勇表示，在礦產(chǎn)資源綜合利用立法上，我國可以借鑒國外的經(jīng)驗，研究發(fā)達國家在資源立法上的先進(jìn)做法，有利于提升我國的資源利用水平。
翟勇稱(chēng)，德國和日本是資源匱乏的國家，尤其是日本。在解決資源問(wèn)題上，兩國均走過(guò)戰爭掠奪的道路，二戰后，兩國開(kāi)始新的資源立法戰略：一是以再生資源的高效利用作為其重要的資源戰略?xún)热?；二是注重對礦產(chǎn)資源的儲備。
1996年，德國制定了《物質(zhì)閉路循環(huán)與廢物處置法》。德國人以閉合的形式循環(huán)利用資源，同時(shí)對廢物進(jìn)行焚燒或填埋。為了實(shí)施本國的資源戰略，德國制定了一系列有關(guān)合理利用資源的法律，其資源法定的先進(jìn)性和戰略性十分明顯。這些法律包括：1972年的《廢棄物管理法》（要求關(guān)閉垃圾堆放場(chǎng)，建立垃圾中心處理站，焚燒和填埋）；1986年的《垃圾預防與管理法》；1991年的《包裝管理條例》；1996年的《物質(zhì)閉路循環(huán)與廢物處理法》。此外，還有其他法律法規，包括《農業(yè)和自然保護法》、《污水污泥管理條例》等。
日本是資源消費大國，經(jīng)濟發(fā)展所需資源、能源的絕大部分依靠從國外進(jìn)口，易受?chē)鈨r(jià)格沖擊。工業(yè)化以來(lái)，特別是二戰后，日本大量生產(chǎn)、大量廢棄、大量消費的社會(huì )經(jīng)濟模式帶來(lái)了諸多環(huán)境問(wèn)題：一是廢棄物處理壓力日益增大，廢棄物處理的社會(huì )成本不斷加大；二是傳統的社會(huì )經(jīng)濟模式造成生態(tài)失衡，所以日本倡導構建循環(huán)型社會(huì )，使資源得到循環(huán)再利用。為了有效實(shí)施資源戰略，日本制定了一系列有關(guān)資源的法律，其資源法定水平較高，這些法律包括《循環(huán)型社會(huì )形成推進(jìn)基本法》（推進(jìn)計劃）、《建設再利用法》、《容器包裝再利用法》、《家電再利用法》、《汽車(chē)再利用法》、《廢棄物再利用法》、《資源再利用促進(jìn)法》、《綠色購買(mǎi)法》等。
翟勇表示，相對而言，我國資源立法仍存在一定缺陷，忽視對所謂“廢物”的回收、拆解和再利用的具體法律規范的制訂和完善。人們習慣于把更多的精力用于炒作“先進(jìn)理念”上，不斷地將通俗易懂、簡(jiǎn)便易行的資源高效利用、合理利用的概念和行動(dòng)代之以含混不清的新理念，再用這些所謂的“新理念”制造大量的廢物，用以攪亂人們合理、高效利用資源的思維和行為，這些都是我們在發(fā)展資源綜合利用時(shí)需要克服的問(wèn)題。
資料來(lái)源：中國礦業(yè)報
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